Radca prawny Przemysław Dziąg
– Ta ustawa to przykład rozwiązań sprzecznych z zasadami prawidłowej legislacji, akt, który nie daje się prosto interpretować i który w praktyce wygeneruje wiele problemów – pisze radca prawny Przemysław Dziąg z Polskiego Związku Firm Deweloperskich.
Wobliczu nieustannych zmian legislacyjnych, jakie towarzyszą polityce mieszkaniowej, kolejnym, ogromnym wyzwaniem inwestycyjnym dla branży deweloperskiej będzie wejście w życie 1 lipca 2022 r. ustawy z dnia 20 maja 2021 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego oraz Deweloperskim Funduszu Gwarancyjnym (dalej jako „nowa ustawa deweloperska”), która zastąpi treść dotychczasowej ustawy z dnia 16 września 2011 r. o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, zwanej potocznie „ustawą deweloperską”.
Potrzebę zmian twórca ustawy – UOKiK – uzasadnił tym, że występują liczne problemy prawne i praktyczne w stosowaniu ustawy, co też może stanowić przeszkodę w efektywnej ochronie nabywców. Ponadto urząd wskazał, że ustawa nie jest nakierowana na osłabienie branży, ale na podniesienie bezpieczeństwa wpłacanych przez nabywców środków. Podsumowując zmiany, wskazano, że „przejrzystość rozwiązań i precyzja przepisów prawnych, zwłaszcza tych nakładających określone obowiązki, wpływa na zwiększenie poziomu ich akceptacji społecznej […]”.
Niestety, uzasadnienie wskazujące niemalże na doskonałość rozwiązań legislacyjnych nie znajduje odzwierciedlenia w treści uchwalonych przepisów. Wbrew temu, co wskazał UOKiK, nowe przepisy nie staną się źródłem konkurencyjności gospodarki, czy zwiększenia ich akceptacji społecznej. Podczas procesu legislacyjnego urząd nie reagował na krytyczne uwagi do projektu, szczególnie dotyczące kwestii prawnolegislacyjnych, wpływających także na prawa i obowiązki nabywców mieszkań.
Niestety te wątpliwości, których nie rozwiązał UOKiK, przełożą się na wdrażanie i stosowanie nowych przepisów, wprowadzając chaos interpretacyjny, który doprowadzi do licznych sporów sądowych między nabywcami a deweloperami. Nowa ustawa deweloperska, wbrew przyjętym zasadom prawidłowej legislacji, wprowadziła wiele rozwiązań kłócących się z zasadami określoności przepisów, realizowanymi poprzez obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny i zrozumiały. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 grudnia 2009 r. (Kp 8/09), uznał „[…] Jasność przepisu oznacza jego klarowność i zrozumiałość dla adresatów, którzy mają prawo oczekiwać od racjonalnego ustawodawcy tworzenia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw[…]”. Jak podkreślił Trybunał techniki przyzwoite legislacji wymuszają na prawodawcy konieczność redagowania przepisów w sposób, który pozwoli na ich sprawną realizację i egzekwowanie.
Za sprzeczne z tymi zasadami należy przyjąć niektóre z unormowań ustawy, które już w teorii, przed wejściem ustawy w życie, budzą wątpliwości interpretacyjne. Zwrócić można uwagę na kilka głównych zarzutów pod adresem uchwalonych przepisów, by zobrazować sobie rzeczywistą skalę jej nieścisłości i wątpliwości legislacyjnych.
Nowa ustawa deweloperska wprowadza m.in. przy procedurze odbioru lokalu rozróżnienie na wady nieistotne i wady istotne, z których wystąpieniem wiążą się różne uprawnienia nabywców. Niestety, żadne z tych wprowadzonych do ustawy pojęć nie ma swojej definicji w ustawie, w związku z czym pozostaje to w ocenie i swobodnej interpretacji stron, które naturalnie mogą mieć odmienne zdanie co do charakteru wady. Jak wyjaśnił UOKiK w odpowiedzi na stanowisko PZFD do zgłoszonych w toku konsultacji uwag: „Jest to celowy zabieg, który w przypadku ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych pozwoli wykorzystać istniejące bogate i ugruntowane orzecznictwo lub doktrynę – wprost albo na zasadzie a contrario”. Zatem już w założeniu projektowanych przepisów Urząd miał świadomość tego, że – wbrew zasadzie przejrzystości i określoności prawa – niejasne przepisy, np. odnośnie do definicji wady, będą powodować spory i wątpliwości interpretacyjne. Strony umowy, wobec takiego brzmienia niezrozumiałych przepisów, narażone są na niepewność co do treści ich praw i obowiązków, a tym samym także co do ich skutków i sankcji.
UOKiK nie wyjaśnił również wątpliwości w zakresie zastosowania przepisów przejściowych, pomimo że był ich projektodawcą.
W myśl przepisów przejściowych (art. 76 ust. 1), jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy, czyli przed 1 lipca 2022 r., deweloper rozpocznie sprzedaż i zawrze przynajmniej jedną umowę deweloperską na starych zasadach, to wówczas jeszcze przez dwa lata może realizować tak rozpoczęte przedsięwzięcie deweloperskie według przepisów starej ustawy, czyli do 1 lipca 2024 r. W art. 76 ust. 2 wskazano z kolei, że wszystkie umowy deweloperskie dotyczące takiego przedsięwzięcia, zawarte w okresie 1 lipca 2022 – 1 lipca 2024 r., można sfinalizować na starych zasadach, czyli przenieść własność takiego lokalu również po dacie 1 lipca 2024 r. Co jednak z umowami zawartymi przed 1 lipca 2022 r.? Literalnie brzmienie artykułu 76 ust. 1 wskazuje, że mamy czas na ich sfinalizowanie tylko przez okres 2 lat, czyli do 1 lipca 2024 r. Jeśli tego nie zrobimy, to po tej dacie zastosowanie znajdzie nowa ustawa w całym zakresie. To jednak może się okazać niewykonalne, chociażby w zakresie odprowadzania składek na Deweloperski Fundusz Gwarancyjny, bowiem w dniu rozpoczęcia sprzedaży nie będzie istniało rozporządzenie określające wysokość stawki wpłat na Deweloperski Fundusz Gwarancyjny – w związku z czym w jakiej wysokości deweloper miałby uiścić składkę? Oznacza to także, że strony umów deweloperskich zawartych przed wejściem w życie przepisów (przed 1 lipca 2022 r.) będą w gorszej sytuacji prawnej niż strony umów deweloperskich (nawet dotyczących tego samego przedsięwzięcia deweloperskiego) zawartych w okresie od dnia wejścia w życie przepisów do dnia 1 lipca 2024 r. Jest to absurdalna sytuacja, ponieważ strony umów deweloperskich, zawartych przed wejściem w życie przepisów, nie będą mogły skorzy- stać z przepisu przejściowego, o którym mowa w art. 76 ust. 2 – co godzi w zasadę tzw. praw nabytych.
Polski Związek Firm Deweloperskich zwrócił się z m.in. powyższym zagadnieniem do twórcy ustawy, czyli Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wskazując, że skoro organ zaprojektował przepisy w takiej treści, to powinien mieć wiedzę, w jaki sposób należy je prawidłowo stosować, uwzględniając jednocześnie zasady technik prawodawczych. Niestety w informacji zwrotnej, jaka przyszła z UOKiK, zawarto odpowiedź, że UOKiK nie jest powołany do wydawania wykładni i wyjaśniania przepisów prawa. Tym samym, po 1 lipca 2022 r. należy się spodziewać, że ciężar wykładni braku jasności oraz precyzyjności wymyślonych przez UOKiK przepisów zostanie przerzucony na wokandy sądowe, które w sporach między nabywcami a deweloperami będą musiały rozstrzygać, co miał na myśli UOKiK, projektując dane przepisy.
Jak podkreślono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003 r. (SK 4/02): „niejasność przepisów jest wyrazem niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co odbiera [im] (…) poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa”. Niestety nowa ustawa deweloperska może okazać się właśnie takim przykładem.
Przemysław Dziąg – radca prawny, uczestnik studiów doktoranckich w Instytucie Nauk Prawnych PAN; od kilku lat reprezentuje Polski Związek Firm Deweloperskich w pracach legislacyjnych dotyczących szeroko rozumianego procesu inwestycyjno-budowlanego, w tym planowania przestrzennego oraz ustawy prawo budowlane. Jest autorem licznych analiz oraz opinii prawnych, a także artykułów i komentarzy prasowych dotyczących problematyki prawa nieruchomości, w szczególności z zakresu użytkowania wieczystego, prawa budowlanego i ustawy deweloperskiej. Regularnie prowadzi szkolenia w powyższym zakresie.